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【分享】公安机关涉案财物专项管理经验的交流
时间:2014.10.29    来源:环球软件股份

公安机关的执法行为规范与否直接关系到公民的合法权益和公安机关的形象,加强对执法环节财物的管理,是保障刑事、行政执法活动的顺利进行和推进公安队伍建设的需要,为此,公安机关审计部门联合纪检、督察、法制等部门应加强对执法环节财物的专项审查监督力度。从历年审计调查情况看,多数一线执法单位能遵守国家财政法规和省厅涉案财物管理规定,严格执行“收支两条线”规定,但也存在一些漏洞和薄弱环节。现就公安机关在执法环节财物管理方面存在的问题、原因及对策进行探讨,以寻求共同解决途径。

一、存在的问题

1、收取涉案财物的程序不规范。多数发生在治安行政案件中,对于暂扣标的较大,违法者又是外地人员的情况下,为了保证随后的行政处罚能顺利执行,往往采用未裁先收手段;有的属于超范围收取预交(暂扣)款,根据有关规定,《浙江省行政执法预收(暂扣)款票据》的使用范围:一是治安调解解决医疗费和损害赔偿需侵害人预交部分款项的;二是违反治安行政管理的行为人因客观原因需要在案件处理期间离开案发地,愿意预交部分款项听候公安机关处理的;三是办理刑事、行政案件中的各类保证金。但在实际执法工作中,对于赌博、卖淫嫖娼等案件一般都对违法嫌疑人要求预交款项;有些暂扣款项由于证据单一,明知无法按法定程序处理,但为了种种原因,还是责令当事人先交预交款;有的扣押款项只有一份笔录,无完整案卷,有的单位甚至连笔录都没有,缺乏扣押合法性,属于违规扣押。

2、涉案款项处理不及时,造成长期挂账。主要是:1)、对暂扣预交款项、暂扣物品处理不及时,如有的办案单位对十多年前扣押的款项未得到处理,二至三年扣押款未及时处理的情况较普遍。该退还的未及时退还当事人,根据《证据登记保存和行政没收的程序规定》,对预交款应在收到之日起一个月内作出处理结果,不作出处理决定的,公安机关应当将被扣押财物退还当事人,否则就是违规扣押。由于各种原因,有的单位未对扣押款项及时处理,造成现在无法处理。2)、对刑事案件取保候审保证金处理不及时。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》,取保候审期限不得超过十二个月,有的在取保候审期满后,嫌疑人已被解除取保候审强制措施,但取保候审保证金未及时退还。3)、行政拘留暂缓执行保证金处理不及时。从审查情况来看,已超过二个月复议期限或超过三个月行政诉讼期限的行政拘留暂缓执行保证金的笔数较多,数额较大,有的嫌疑人认为只要交了保证金就万事大吉,逃避执行行政拘留。根据有关规定,被决定行政拘留的人逃避行政拘留处罚的,公安机关应没收或部分没收保证金,行政拘留继续执行。

3、调动移交环节存在漏洞。在民警调动时,未严格执行交接制度,移交手续不规范,填写项目不全,未将有关涉案财物案卷及时整理后交出,致使部分案卷无法寻找,到检查时原经办人与现经办人就相互推诿,互不认帐,无法查证扣押财物的合法性。在基层单位内勤人员调动时,未经县局财务人员到场监交,有的内勤对单位资产、财务等账目未与县局后勤财务部门核对平衡,就草草移交给接任者,而接任者又没仔细逐项核对校验,致使账目不清、责任不明。

4、执法财物未按规定及时移交和处置。主要存在两方面问题:一是办案单位未将扣押的财物及时移交公安机关后勤部门集中保管。基层单位在提取涉案财物后,就放在单位内部自行保管,有的单位机动车、电动自行车等存放数量较多,因没有专用场所,露天存放,经日晒风吹雨打而遭损失。有的贵重物品,如金银手饰、笔记本电脑、书画、手机等,因体积较小,就随意存放在办公室内由民警自行保管,特别是在调解各类民事纠纷过程中收取的待处理预交款,因要随时发放给受害人或返还给当事人,就留在民警身上,不上交单位内勤集中保管,这些现象容易出现垫支、挪动等问题。根据涉案财物管理相关规定,对应交由公安机关后勤部门保管的涉案款项、变价款和涉案物品,凭有关法律文书、决定书填写《财物移交登记凭据》,在24小时内交存指定银行账号和主管公安机关的后勤部门验收保管。基层单位因路途遥远、交通不便等客观原因,可适当延长移交时间但不得超过三个工作日。二是主管部门对移交的财物未及时处置。公安机关主管部门设立或指定的物品集中保管场所,场地面积往往有限,若不及时对各单位上交的财物进行上缴财政处理,日积月累,会形成大量的待处理物品,只能堆放在棚屋外,风吹雨淋,会使财物腐锈造成损失。按照《公安机关办理行政案件程序规定》,在通知原主或公告后六个月内,无人认领的,按无主财物处理,登记后上缴国库或依法变卖、拍卖后,将所得款项上缴国库。

5、未落实专人负责、统计、保管等管理制度。有的办案单位对财物未确定专人保管,而是实行谁办案谁负责的做?,办案民警私自保管涉案财物和非涉案财物。有的对嫌疑人采取强制措施后,一些与案件无关的随身携带物品,如汽 车、摩托车、笔记本电脑、手机、现金等财物往往滞留在办案单位或经办民警身上,由于代管财物未随案、随人移交,日子久了,也容易出现被挪用、丢失等问题。有的单位未设立涉案财物和非涉案财物明细登记台账,一些涉案财物未及时录入公安机关涉案财物管理信息系统,办案民警交来的财物就随手放在内勤办公室,导致时间一长,连财物的来源、数量、当事人、扣押理由等都无法查清,有的未设立财物保管室和保管专柜分类保管,此类现象易滋生违法违纪问题。

6、在接收、保管、处置财物等环节存在缺陷。基层单位上交财物到后勤部门进行集中保管时,对财物应用照片或录像进行固定,对贵重细小物品以自封包的形式封存,在自封包上注明封存财物的名称、数量、案由、时间、编号等祥细内容,移交时后勤保管人员与移交人应当面清点并在封口上签字。但在审查时,发现仓库内存放的贵重物品未按规定装封和履行监交手续进行共同签字,给财物的管理工作留下安全隐患;在保管方面,对金银及其制品、珠宝、珍贵文物等物品未逐案逐件编号和设立专柜专箱进行分类保管,也未定期对仓库内的财物进行盘点、核对,时间一长,物品底数就不清;有的物品已上交财政部门,但未及时在保管登记台账上核销,造成账账、账实不符。在处置环节,有的基层单位对扣押的时令性强、鲜活、易腐变物品,未及时与财物主管部门衔接妥善对其作出变卖、拍卖处理造成财物损失;有的财物扣押后交到后勤部门保管,最终案件没有成立,在法定时间内对当事人处理依据又不足,退还又觉不妥,这样就留在公安机关,后勤主管部门到了一定时间后,上交财政又不行,导致保管物品越积越多,给公安机关对财物处置工作带来困难。

7、行政收费和罚没款收入未及时上缴银行财政专户。有的基层单位位于边远地区,辖区内无设有特定上缴的银行专户机构,平时解缴款项不方便,行政事业性收费和罚没款数额又不多,就将平时收取的行政事业性收费、罚没款自行保管在单位保险箱内或以私人名义开设存单,等达到一定数额后集中上缴到城区银行专户。这有涉嫌截留、挪用、坐收坐支罚没收入的行为,同《收支两条线》和《浙江省涉案财物管理规定》等有关文件精神相违背。

二、原因分析

产生问题的原因有多方面,既有主观方面的因素,也有客观方面的因素造成,归纳起来有以下几点。

1、领导重视不够,存在重业务、轻财物管理的思想。由于公安业务繁重,人员紧张,疲于应付各种业务考核检查,对执法质量抓得很紧,而放松了对执法环节财物的管理;有的基层单位苦于抓经费的落实,对于一些赌博、卖淫嫖娼案件涉案款项能扣押的则先行扣押,而忽视了扣押款项的合法性、合规性,致使扣押的财物一时无法及时处理,造成了长期挂账。

2、领导存在“新官不理旧账”思想。对自己任期内的财物比较重视,做到能清理的及时清理,但对前任领导留下的财物不够重视,就象“传家宝”一样任任下传。各级公安机关对基层单位执法检查监督较多,而对执法环节财物管理情况监督较少,使基层领导对财物的管理产生思想上的偏差,造成财物处理不及时、不彻底,留下死角。

3、办案人员执法观念淡薄,责任心不强。一线执法民警对有关涉案财物的管理规定掌握不是十分清楚,在日常办案过程中,随意扣押现象较普遍,一切从方便办案的角度出发,忽视了相应程序规定和要求,致使一些案件无法及时处理甚至根本无法处理,等人一调走,就把烂摊子抛给原单位,而接任者又“事不关已、高高挂起”,时间一长,连案卷和一些扣押物品都无法找到,给财物的处理带来困难。

4、相关法律法规不够健全。现有关于执法环节财物管理方面的法律规章等规定都比较粗泛,可操作性不强,没有具体的细化管理办法和操作指南,给执法环节财物管理工作带来不便。特别是在执法办案中产生的大量非涉案财物,如何进行管理,没有具体规章制度可供参考。

三、管理建议和对策

1、强化学习,提高素质。公安机关各级领导和全体民警要以公安部“三考”为契机,掀起学法高潮,认真学习《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《浙江省公安机关涉案财物管理规定》等法律法规知识,进一步树立依法执行职责和公平公正执法观念,强化办案过程中的证据意识、程序意识和人权意识,依法扣押和处理涉案财物,切实提高执法环节财物管理水平。目前基层公安机关虽然经费紧张,财政保障有限,但也不能在财物扣押和支配上动手脚,应摒弃“唯钱办案”的观念,自觉加强对执法环节财物的管理。为全面提高基层执法单位领导和民警对财物管理水平,公安机关有关部门有针对性地就财物管理方面的知识,定期进行业务培训和指导,重点解决基层办案单位财物管理无序、管理责任不清以及如何保管、移交等具体问题。

2、建章立制,规范管理。要按照上级公安机关对执法环节财物管理的有关规定,通过边查边改、边改边建的办法,结合自身实际,制定《涉案财物与非涉案财物管理规定》、《执法财物仓库保管规定》等规章制度。在执法工作中,对扣押的涉案财物要严格按照有关审批程序办理手续,实行祥细的项目登记,并会同在场见证人和被扣押财物持有人当面点清,注明情况,列出清单,按涉案财物与非涉案财物分设台账,实行专人登记和管理,该移交的要及时移交,该上缴的要及时上缴,合法规范的处理财物。贯彻执行县局制定的《公安民警交接工作制度》,要求中层领导干部的离任调动,由政治处委托审计部门进行离任审计调查;单位内勤人员的调动,公安机关后勤财务人员要到场监交;对民警的调动除交接清资产、财务外,对于涉案财物的案卷要整理完整后向原单位交出,严格执行移交手续。

3、各施其职,发挥职能。执法环节财物的管理是个一项政策性强、涉及面广、情况复杂的工作,为使管理工作走上规范化轨道,公安机关各职能部门要整合资源、形成合力、齐抓共管。公安机关后勤部门作为涉案财物与非涉案财物的主管部门,对执法单位票据的领取、使用、注销情况,规费收入和罚没收入遵守“收支两条线规定”情况,涉案财物与非涉案财物的登记、移交、保管等情况应加强监督和指导;财务部门应定期将暂扣款总账与各执法单位暂扣款明细账进行核对,确保账账相符,如发现错漏账项和未调整账项,应及时调整平衡。法制部门应严格把好执法关,特别对涉案财物扣押环节的合法性、合规性和处理的及时性等方面进行定期与不定期检查,防止出现先收后裁、超范围收预交款、随意扣押财物。对于超过一年期限的取保候审保证金和超过二个月复议期限或超过三个月行政诉讼期限的行政拘留暂缓执行保证金,有必要在期满前的适当时间,通过相关途径督促提醒,确保“二项保证金”得以及时清理。

4、加强监督,防患未然。要树立“全面监督,不留死角”的审计理念,进一步拓展审计思路,延伸审计触角,通过有效整合纪检、督察、法制、审计、后勤等部门资源,联动协作,强化监督,定期对基层单位执法中涉及的财物管理情况进行督促检查,实时监控网上涉案财物管理系统情况。要根据基层单位财物登记台账、案卷所谓涉案财物,是指公安机关在办理行政、刑事案件和履行行政职能过程中依法扣押、调取、抽样取证、追缴、收缴等方式提取的与案件有关联的财物。主要包括:取保候审保证金,扣押或查缴的现金和其他财物,提取、查扣的作案工具或违禁品,行政案件预交款,行政复议保证金,抽样取证的财物,以及执法实践中依法保存的与案件有关的其他财物。非涉案财物,又称代为保管财物,是指公安机关日常工作中除涉案财物外,出于维护当事人合法权益、安全等因素考虑,由公安机关代为保管的与案件事实无关联的财物。包括在接处警、案件调查过程中现场弃置的财物,群众拾遗的财物,无主财物以及违法犯罪嫌疑人随身携带的合法财物。